Una nota al fallo “Universidad Nacional de La Matanza” de la Corte Suprema.
Jueves, 21 de septiembre de 2023
Por Andrés Gil Domínguez*
1. Una de las cuestiones más invisibilizadas en torno al funcionamiento del servicio de justicia es el papel que debe cumplir el Ministerio Público en el ámbito no penal, especialmente, en la tutela efectiva de los derechos de las personas que integran los sectores vulnerables y cuyo acceso a la justicia se torna una pendiente casi imposible de superar.
2. En el caso “Universidad Nacional de la Matanza y otros c/ EN-M Cultura y Educación s/ amparo ley 16.986”[1], la mayoría[2] de la Corte Suprema de Justicia perdió la oportunidad de darle a la intervención del Ministerio Público en los procesos judiciales no penales una envergadura constitucional y convencional coherente con el rol otorgado por el art. 120 de la Constitución argentina. En tanto que la minoría[3] realizó una interpretación constitucional dinámica de las potestades titularizadas por el Ministerio Público.
3. La Universidad Nacional de la Matanza promovió, en el ámbito de la justicia contenciosa administrativa federal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, una acción de amparo contra el Poder Ejecutivo con el objeto de que obtener la declaración de inconstitucionalidad de algunos artículos de la ley 27.204 –modificatoria de la ley de educación superior (ley 24.521) que entre otras cuestiones garantizaba el ingreso libre e irrestricto a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior- por considerar que conculcaba la autonomía y autarquía universitaria previstas por el artículo 75 inciso 19 de la Constitución argentina. Al otorgarle la vista al Ministerio Público Fiscal, el órgano solicito que se rechazase el planteo de inconstitucionalidad articulado considerando que las normas cuestionadas eran adecuadas a los mandatos constitucionales previstos por el art. 75 incisos 18 y 19 de la Constitución argentina. El juez de primera instancia hizo lugar parcialmente a los planteos de inconstitucionalidad, y posteriormente, la Universidad Nacional de la Matanza y el Estado Nacional decidieron consentir la sentencia dictada. Ante dicha situación, el Fiscal federal de primera instancia apeló la sentencia. La Sala III rechazó la apelación argumentando que la sentencia había sido consentida por las partes, que estaba firme y que el Fiscal tuvo la debida intervención con el dictamen emitido respecto del planteo de inconstitucionalidad. El Fiscal interpuso un recurso extraordinario federal que fue concedido y el caso arribó a la Corte Suprema de Justicia.
La cuestión constitucional a resolver consistió en determinar si el Ministerio Público Fiscal se encuentra legitimado para cuestionar una sentencia definitiva de primera instancia que fue consentida por las partes dictada en un proceso judicial no penal en el cual no asumió el rol de parte (esto es actor o demandado).
4. La mayoría de la Corte Suprema de Justicia consideró que el Ministerio Público Fiscal no se encuentra legitimado utilizando los siguientes argumentos:
* La existencia de un caso judicial exigida por el art. 116 de la Constitución argentina configura una precondición para la intervención de los tribunales nacionales y constituye un requisito esencial de su funcionamiento. Por lo tanto, el dictado de una sentencia definitiva, consentida por las partes, agota la jurisdicción de los tribunales actuantes.
* Frente a la desaparición el conflicto cualquier pronunciamiento en abstracto sobre la cuestión debatida se convertiría en una opinión consultiva, y es sabido que, esta clase de pronunciamientos desde las primeras sentencias emitidas por la Corte Suprema de Justicia fue considerada extraña a la jurisdicción ejercida por el Poder Judicial de la Nación.
* El art. 120 de la Constitución argentina al definir el rol y funciones que cumple el Ministerio Público no consagró una suerte de excepción a los requisitos fijados por el art. 116 de la Constitución argentina habilitando el rol de parte en todas las causas en las que se debate la constitucionalidad de una norma.
* La reforma constitucional de 1994 no le otorgó al Ministerio Público una legitimación procesal que le permita promover una suerte de acción popular o en defensa de la mera legalidad orientada a la mera depuración objetiva del ordenamiento jurídico. Tampoco lo dotó de una legitimación extraordinaria que le permita litigar en defensa de “intereses ajenos” (léase derechos subjetivos o colectivos) tal como sucedió con el Defensor del Pueblo de la Nación, con las asociaciones que propenden a la defensa de los derechos de incidencia colectiva y con el propio afectado cuando ejerce una representación colectiva en los términos expuestos por los arts. 43 y 86 de la Constitución argentina. Ni siquiera el Congreso de la Nación mediante la sanción de una ley podría imponer la intervención del Poder Judicial de la Nación por fuera de los casos que menciona el art. 116 de la Constitución argentina.
* La interpretación literal del art. 120 de la Constitución argentina encuentra su respaldo en los argumentos expuestos por los Convencionales Constituyentes de 1994. También se encuentra reflejada en las leyes que regulan las funciones del Ministerio Público Fiscal (leyes 24.946 y 27.148) que no le otorgaron una legitimación extraordinaria para intervenir en cualquier asunto de materia no penal prescindiendo de la actitud procesal de las partes en conflicto, ni creó una excepción al requisito que condiciona su actuación a la existencia de un proceso judicial.
* No se verifica ninguna expresa autorización legal que valide la actuación del Ministerio Público tal como sucede en materia concursal (arts. 51 y 276 de la ley 24.522) o en materia de relaciones de consumo (arts. 52 y 54 de la ley 24.240).
* En el caso no se ventiló un proceso colectivo en los cuales tampoco se puede prescindir de la comprobación de la existencia de un caso en los términos expuestos en el caso “Halabi”. La sentencia definitiva consentida por las partes no impide su posterior cuestionamiento por quienes invoquen la calidad de afectados o bien por los demás sujetos que pudieran estar legitimados para hacerlo.
5. La minoría de la Corte Suprema de Justicia consideró que el Ministerio Público Fiscal se encuentra legitimado utilizando los siguientes argumentos:
* La Constitución argentina consagró en su preámbulo el objetivo supremo de afianzar la justicia proyectándolo a través de un orden institucional equilibrado mediante la existencia de tribunales que provean a la eficiente administración de justicia. Esto depende de los sujetos habilitados para instar el ejercicio de la función jurisdiccional entre los que se encuentra el Ministerio Público.
* De los debates de la Convención Constituyente de 1994 surge que se le atribuyó al Ministerio Público “…la custodia de la jurisdicción y competencia de los tribunales y de la normal prestación del servicio de justicia…”.
* El diseño constitucional del Ministerio Público mediante el art. 120 de la Constitución argentina se basa en tres ejes cardinales: a) su trascendencia como elemento insustituible en la correcta prestación del servicio de justicia por parte de los tribunales, en tanto es el órgano que promueve su actuación; b) su autonomía, independencia y exorbitancia frente a los tres poderes constituidos; c) el mandato constitucional de ejercer sus funciones junto a tales poderes de forma coordinada y nunca subordinada.
* La ley 27.148 habilita al Ministerio Público a intervenir en los procesos judiciales mediante la interposición de recursos cuando se encuentre afectado el interés general de la sociedad o una política pública trascendente.
* Sujetar la admisibilidad de un recurso judicial del Ministerio Público a la calidad de parte procesal en causas no penales mediando el consentimiento de la sentencia de primera instancia por el Estado Nacional supone: a) adicionar por vía interpretativa un requisito para el ejercicio de estas competencias que no encuentra fundamento en la letra de la ley 27.148; b) confrontar con las directrices constitucionales emergentes del art. 120 de la Constitución argentina subordinando el funcionamiento del Ministerio Público a la voluntad de un órgano dependiente del Poder Ejecutivo; c) confundir el interés público procesal que puede representar el Estado Nacional –cuando es parte del proceso– como legitimado pasivo con la defensa de la legalidad y los intereses generales de la sociedad que ejercen los fiscales en este tipo de materias.
* Si bien es indudable que la organización del control de constitucionalidad se basa en la protección del ejercicio concreto e inmediato de los derechos, no puede perderse de vista que la Constitución persigue una interrelación equilibrada de funciones, de tal manera, que el art. 116 de la Constitución argentina debe relacionarse de forma consistente con el mandato constitucional del art. 120 de la Constitución argentina que habilita expresamente al Ministerio Público a ejercer sus funciones en coordinación con las demás autoridades constituidas. En este punto, la apelación de una declaración de inconstitucionalidad es la única vía para mantener en pie el debate sobre la validez de una norma federal que los fiscales de tres instancias vincularon a una “política pública trascendente”.
* Desconocer la facultad que titulariza el Ministerio Público Fiscal para apelar una decisión jurisdiccional de primera instancia en materia no penal consentida por el Estado Nacional trae como consecuencia que la misma adquiera la nota de irreversibilidad de una declaración de inconstitucionalidad que agravió al órgano constitucional que tiene por función defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad.
6. El Ministerio Público es un órgano extrapoder con autonomía funcional y autarquía financiera que se vincula en su accionar con el Poder Judicial de la Nación y la prestación del servicio de justicia ejerciendo la función de defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad.
Lamentablemente, en el orden federal, uno de los campos más olvidados para la escena del discurso público es el rol del Ministerio Público (tanto fiscal como de la defensa) en la esfera no penal. Opacado por la fama mediática de los casos penales debería cumplir una función esencial a la hora de promover y proteger el sistema de derechos fundamentales y derechos humanos. En una reforma integral del sistema de justicia federal este es un punto crucial a tener definitivamente en cuenta.
¿Qué es defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad? Garantizar que la fuerza normativa de la regla de reconocimiento constitucional y convencional argentina adquiera efectividad sociológica en la prestación del servicio de justicia ¿Cómo lo hace? Utilizando todas las herramientas procesales emergentes que el ordenamiento constitucional y legal dispone ¿En cuales ámbitos lo hace? En la esfera penal y no penal según las características emergentes de cada proceso.
Una de las herramientas procesales con las que cuenta el Ministerio Público Fiscal en el ámbito no penal es la legitimación procesal que implica tener la suficiente aptitud electoral para estar en un proceso judicial y contar con las herramientas necesarias para que su participación tenga un efecto concreto.
La legitimación procesal del Ministerio Público Fiscal deriva directamente del artículo 120 de la Constitución argentina sin depender de los eventuales contenidos de leyes orgánicas que lo estructuran, o bien, de leyes orientadas a los concursos y quiebras o a las relaciones de consumo.
Luego de la reforma constitucional de 1994 el ensamble interpretativo de las normas constitucionales del pasado y de las normas constitucionales incorporadas en relación a las facultades del Ministerio Público de intervenir en los procesos judiciales no penales responde al siguiente tríptico sincrónico: art 116 + art. 43 + art. 120. En este punto, la logicidad del funcionamiento del bloque normativo deriva en la titularidad del Ministerio Público Fiscal de una amplia legitimación procesal para iniciar procesos judiciales, como así también, para intervenir con amplias facultades recursivas en los procesos judiciales en marcha, siempre y cuando, esté en juego la legalidad constitucional y convencional reflejada en el interés general de la sociedad. En otras palabras: ¿cómo podría tener una organización no gubernamental mayores potestades y facultades en torno a los derechos de incidencia colectiva que el propio Ministerio Público? El intento de la mayoría de la Corte de circunscribir la actuación del Ministerio Público Fiscal en causas no penales -en donde no es una parte original del pleito- a realizar dictámenes sobre la competencia federal y dictámenes sobre la validez o invalidez constitucional y convencional de un una norma priva al órgano de la función constitucional asignada en detrimento justamente del interés general de la sociedad.
La invocación de la tradicional jurisprudencia del tribunal sobre la necesidad de la existencia de un caso controversial y la inexistencia en el orden federal de una acción popular que persiga la defensa abstracta de la legalidad constitucional, aplicada a los hechos del caso, adolece de un problema conceptual fácilmente divisable. La actuación del Ministerio Público no se enmarcó en un proceso donde se planteó desde el inicio una antinomia abstracta, sino por el contrario, se trata de un proceso a través del cual se forjó una antinomia concreta sobre una cuestión trascedente para los intereses de la sociedad como lo es la vigencia del ingreso libre e irrestricto a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior. Si la Constitución y los Instrumentos Internacionales sobre derechos humanos que ostentan jerarquía constitucional originaria y derivada conforman el único orden público existente en el Estado constitucional y convencional de derecho argentino, el consentimiento de las partes de una declaración de inconstitucionalidad no puede convertirse en un obstáculo procesal insalvable para el Ministerio Público. Tal como lo expresa la minoría una sujeción como la expuesta subordina las potestades constitucionales del órgano extrapoder a la voluntad del actor y el demandados, como si en términos ficcionales la regla de reconocimiento constitucional y convencional fuese un contrato disponible por las partes de un proceso.
La mayoría sostiene que no es un caso donde se hubieran ventilado derechos de incidencia colectiva. Este argumento no se condice con la plataforma normativa del caso. La sentencia dictada al quedar firme proyecta efectos erga omnes sobre la Universidad Nacional de la Matanza al quedar eliminado el ingreso libre e irrestricto a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior como un contenido protegido del derecho a la educación superior respecto de todas las personas que deseen estudiar en dicha universidad nacional. Grupo o clase definido, derechos subjetivos homogéneos, ineficacia de los litigios individuales, cosa juzgada erga omnes: que más se necesita para estar frente a un derecho de incidencia colectiva y a un proceso colectivo.
El art. 116 de la Constitución argentina le otorga a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de todas las causas sin especificar que la única acepción posible sea la de “causas basadas en controversias normativas concretas”. Si bien parece lógico que la jurisprudencia del tribunal en sus orígenes contuviera los juicios exclusivamente en el campo de las antinomias normativas en concreto, lo cierto es que desde dicho momento acaecieron diversos sucesos históricos (la aparición del control concentrado de constitucionalidad en el mundo, la incorporación de sistemas duales o paralelos en el derecho público provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre otros) que obligan a un replanteo profundo sobre la procedencia de las antinomias normativas abstractas dentro del universo del concepto “todas las causas” en las que puede conocer la Corte Suprema de Justicia. Mucho más aún cuando la defensa objetiva de la legalidad constitucional implica una forma eficaz de garantizar la participación democrática en la justicia a través de la posibilidad de promover acciones populares. Seguir machacando una y otra vez que aunque una ley lo disponga nunca podrán someterse a juicio antinomias normativas abstractas no parece tener un eco razonable en el art. 116. Sería democráticamente relevante que se estableciera en la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia una acción declarativa de inconstitucionalidad como acción popular que tuviera como objeto tramitar antinomias normativas abstractas entre la Constitución y los Instrumentos Internacionales sobre derechos humanos que ostentan jerarquía constitucional originaria y derivada y las normas inferiores de alcance general, con audiencias públicas, agenda cronológica, amigos del tribunal, sentencias erga omnes y reenvíos dialógicos al Congreso. También desahogaría al control de constitucionalidad difuso de la permanente politización al que es sometido a diario y que tanto desgaste produce.
7. Una sentencia que reduce notablemente las potestades constitucionales del Ministerio Público Fiscal no penal en tiempos de vulnerabilidades estructurales que interpelan al sistema democrático es una pésima noticia para los derechos en clave de eficaz prestación del servicio de justicia.
*Abogado constitucionalista
Fuente: Palabras del Derecho
