En esta nota de opinión, el abogado y profesor universitario, Adrián Buffone, plantea que la historia argentina muestra que cada crisis amplía el margen del Poder Ejecutivo y que cada calma institucional olvida restaurar los límites. “Los Decretos de Necesidad y Urgencia fueron una válvula de escape, pero se transformaron en un atajo político”, alerta.
Jueves, 16 de octubre de 2025
Por Adrián Buffone*
Historia, doctrina y jurisprudencia de un instrumento constitucional que la política convirtió en costumbre. La mirada constitucional de Rosatti, y el proyecto de reforma legislativa que intenta devolver equilibrio a la república.
En el orden constitucional argentino, los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) constituyen un mecanismo extraordinario de legislación del Poder Ejecutivo, reservado a momentos donde no es posible reunir al Congreso o seguir el trámite ordinario de sanción de leyes.
Su origen normativo se encuentra en el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional, introducido por la reforma de 1994, que habilitó al Presidente de la Nación a dictarlos “en circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de leyes”, siempre que no se refieran a materia penal, tributaria, electoral ni de partidos políticos, y con acuerdo general de ministros.
El artículo además ordena un control parlamentario posterior a través de una Comisión Bicameral Permanente y el tratamiento inmediato y expreso de ambas Cámaras.
Este mandato constitucional fue finalmente reglamentado recién en 2006 mediante la Ley 26.122, que organizó el sistema de control, pero que —en los hechos— no logró impedir que los DNU se transformaran en una herramienta habitual de gobierno.
De Alfonsín a la actualidad: una práctica que se volvió política de Estado.
Aunque los DNU fueron formalmente constitucionalizados en 1994, su uso se remonta a los años 80. El presidente Raúl Alfonsín los utilizó excepcionalmente, pero fue en los años 90 —con la expansión del presidencialismo hiperactivo— cuando se consolidó su uso como mecanismo de gobernabilidad.
Durante el gobierno de Carlos Menem, el instrumento se volvió un recurso recurrente para dictar normas económicas de amplio alcance. Entre 1989 y 1999 se emitieron más de 300 DNU, muchos de ellos sin control legislativo efectivo.
La Ley 26.122 intentó revertir esa tendencia, pero en la práctica el sistema de revisión no logró efectividad: la Comisión Bicameral suele demorar los dictámenes y el silencio del Congreso ha operado —de hecho— como aprobación tácita, lo que erosiona el principio de control republicano.
El resultado es una anomalía constitucional: decretos que deberían ser excepcionales, se tornan permanentes; y un Congreso que debería controlar, observa pasivamente.
La jurisprudencia de la Corte: límites y advertencias.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación construyó, con el tiempo, una doctrina firme sobre la naturaleza y los límites de los DNU:
- “Video Club Dreams” (Fallos 318:1154, 1995): declaró inconstitucional un DNU que imponía tributos, reafirmando la reserva de ley tributaria. La Corte sostuvo que ni la urgencia ni la conveniencia política pueden justificar la violación de los límites materiales impuestos por la Constitución.
- “Verrocchi, Alejandro” (Fallos 322:1726, 1999): estableció que los DNU son de aplicación excepcional y deben ser revisados tanto por el Congreso como por los tribunales. Introdujo el test de necesidad y urgencia, que exige demostrar la imposibilidad real de recurrir al procedimiento legislativo.
- “Consumidores Argentinos” (Fallos 333:633, 2010): reafirmó que el control del Congreso debe ser expreso y en plazo razonable, destacando la importancia de la función deliberativa del Parlamento en la legitimidad democrática de las normas.
Estas decisiones marcaron una línea clara: el Ejecutivo no puede sustituir la voluntad del Congreso, y el control judicial y legislativo debe actuar como freno al decisionismo.
La doctrina constitucional
El actual Presidente de la Corte Suprema, Dr. Horacio Rosatti, ha sido uno de los constitucionalistas que más ha reflexionado sobre el uso de los DNU.
En su trabajo “Regulación de los decretos de necesidad y urgencia, delegación legislativa y promulgación parcial en la reforma de 1994” (JA, 2014) sostuvo que los DNU deben mantenerse dentro de un marco de estricta excepcionalidad y que el control parlamentario es parte esencial de su validez.
En su portal institucional Doctrina Judicial, Rosatti analizó la pregunta “¿Qué efecto cabe acordar al silencio legislativo respecto de los DNU dictados con anterioridad a la sanción de la Ley 26.122?”, concluyendo:
“La ponderación de las normas constitucionales en juego […] conllevan a descartar la opción interpretativa que asimile el silencio o la inactividad del Congreso con la convalidación del Decreto de Necesidad y Urgencia adoptado por el Poder Ejecutivo. Tres argumentos permiten arribar a esa conclusión: el principio de la regla y la excepción, la distinción entre una ley y un decreto, y la prohibición de la sanción ficta.” (Horacio Rosatti, Doctrina Judicial, juezrosatti.com.ar)
Esa afirmación, textual, sella su posición: el silencio no legisla.
Para Rosatti, reconocer valor convalidatorio a la inactividad parlamentaria implicaría “borrar la diferencia entre la ley y el decreto”, contrariando la finalidad del art. 82 CN.
La reforma de la Ley 26.122: hacia un nuevo control parlamentario
En septiembre de 2025, el Senado de la Nación aprobó una reforma estructural a la Ley 26.122 (Expte. 2127/24), impulsada por los senadores Doñate y Recalde.
El texto, actualmente en tratamiento legislativo, apunta a cerrar los vacíos institucionales que permitieron que el silencio parlamentario equivaliera a convalidación.
Los ejes centrales son:
- Materia única: cada DNU deberá tratar un solo tema, evitando los “mega-decretos” multisectoriales.
- Plazo perentorio: ambas Cámaras deberán expedirse en un máximo de 90 días corridos.
- Aprobación expresa: sólo se considerará válido si ambas Cámaras lo aprueban por mayoría absoluta.
- Caída automática: el rechazo por una sola Cámara o la falta de tratamiento en el plazo fijado implicará su derogación inmediata.
- Derechos adquiridos: se preservan los efectos ya producidos en materia de derechos individuales o patrimoniales.
- Prohibición de reiteración: el Ejecutivo no podrá dictar un nuevo DNU sobre la misma materia en el mismo período legislativo.
Esta reforma se alinea con la visión doctrinaria de devolver al Congreso su rol central, acotar la discrecionalidad presidencial y restituir la excepcionalidad al instituto.
El dilema republicano: urgencia o poder
La discusión sobre los DNU no es técnica: es política y filosófica.
El constitucionalismo argentino siempre osciló entre dos polos: la república deliberativa y el decisionismo presidencialista.
Cuando la urgencia se vuelve excusa, el Ejecutivo legisla, el Congreso asiste y el Poder Judicial llega tarde.
Ese modelo —según Rosatti y Bianchi— desnaturaliza la división de poderes y diluye la responsabilidad democrática.
El desafío de la nueva ley es reinstaurar el equilibrio perdido: que el Ejecutivo gobierne, que el Congreso legisle, y que la urgencia no sea sinónimo de poder ilimitado.
Devolver la urgencia a su lugar
La historia argentina muestra que cada crisis amplía el margen del Ejecutivo y que cada calma institucional olvida restaurar los límites. Los DNU fueron una válvula de escape, pero se transformaron en un atajo político.
Hoy, la doctrina constitucional —desde Bidart Campos y Sagüés hasta Rosatti y Bianchi— coincide en un principio elemental: La urgencia no puede suplantar la legalidad. La Constitución no se suspende cuando el Ejecutivo se impacienta.
La reforma de la Ley 26.122 busca algo simple y profundo: que los DNU vuelvan a ser lo que la Constitución quiso que fueran.
Y que la República —una vez más— encuentre en el control, y no en la velocidad, su verdadero signo de fortaleza institucional.
*Abogado, profesor de Teoría y Derechos Constitucionales (UNNE) y de Derecho Constitucional del Poder de la Universidad y de Práctica Profesional Supervisada en la Cuenca del Plata. Titular de Estudio Buffone y Abogados.
