México aprobó una reforma judicial y abre el debate, ¿es necesario que las autoridades del Poder Judicial sean votadas democráticamente?.
Miércoles, 18 de septiembre de 2024
Por Facundo Cruz
México acaba de aprobar una reforma judicial esta semana, donde Andrés Manuel López Obrador (AMLO) dejó su marca antes de dejar el cargo. La excelente nota de Jornada Timerman de hace dos semanas te contó todos los detalles sobre la propuesta, que ya es ley por la aprobación de 18 legislaturas estatales, pero abre una pregunta: jueces populares. ¿Dónde y cómo se eligen?
La filosofía política detrás del Poder Judicial
Las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX en la Europa Occidental generaron un cambio profundo en términos de ideas. Si la realeza concentraba los poderes, entonces las repúblicas tenían que dividirlo o separarlo. Este conjunto de conceptos pasó a tener un diseño institucional específico en la figura de la república. Autores como Montesquieu, Thomas Hobbes, John Locke y “los federalistas” fueron los principales promotores de este cambio político profundo que pasó a extenderse en el mundo a medida que se consolidó el nuevo modelo político. En la mente de estos autores los poderes debían ser tres: legislativo, ejecutivo y judicial.
El proceso de elección y selección de los jueces es la fuente de su propia legitimidad. El liberalismo clásico encontró una respuesta en la doble independencia para los responsables de impartir justicia. En este sentido, no podían depender de la voluntad popular ni de uno solo de los poderes de turno. Los jueces también tenían que ser libres, pero para decidir de manera justa.
Tal es así que la idea original era la de un Poder Judicial que no tuviera que tomar decisiones pensando en los propios votantes, ni tampoco de las relaciones políticas con algún sector político específico. Por esa razón, para asegurar la efectiva imparcialidad en las decisiones, no tenían que tener ningún condicionamiento. Ni interno ni externo. Un Estado de derecho pleno. Un cambio radical para la época. Para aquella.
La desafección con el Poder Judicial
¿Cuándo empezó a cambiar la cosa? No hay una oleada generalizada que impulse la elección popular de jueces. El caso de México es testigo, como también lo fue el de Bolivia en su momento (sobre el que te voy a hablar más adelante). Pero son ejemplos más bien únicos porque la correlación de fuerzas políticas en sus respectivos congresos generó las condiciones para que se avance en estas reformas. Es decir, los oficialismos contaron con los números necesarios para empujar.
Además de contar con los porotos, hay otro elemento que alienta a avanzar en una reforma de este tipo. En realidad, que tienta y sienta bien como argumento legitimador. Según Latinobarómetro, el nivel de confianza ciudadana en el Poder Judicial fue decreciendo en los últimos años. El gráfico a continuación toma todos los países de la encuesta desde 1995 (primera vez que se hizo la pregunta) hasta la última oleada de 2023. Cada punto corresponde a un país y reporta el valor de quienes contestaron “mucha confianza” más el de “algo de confianza”.
Tal como podés ver en los datos, son muy pocos los casos de países que lograron en estos 18 años construir confianza sobre el sistema judicial por encima de la mayoría de los consultados (50%). La gran mayoría de los países se ubica en torno al 25%-30%, lo cual representa entre un cuarto y un tercio de la sociedad que cree en la forma en que se imparte justicia en cada país. De hecho, la tendencia es claramente descendente en los últimos años. Algo que, por cierto, no es privativo solamente de este poder, tal como escribimos con dos colegas hace unos años.
En México y en Bolivia, de hecho, los niveles de confianza en el Poder Judicial muestran una película que va al dedillo de las reformas adoptadas. Ambos países están, desde hace varios, en la línea del 25%. Un argumento que, si bien no fue el principal y único esbozado por AMLO (en México) ni por Evo Morales (en Bolivia) sirvió como motivación política para encontrar un eco popular acorde al cambio institucional. En este sentido, si la independencia interna no es garantía suficiente para asegurar el pleno Estado de derecho y la libertad individual pregonada por los padres del liberalismo, entonces tiene que ser la democracia la encargada de hacerlo. La electoral.
Otros casos en el mundo
¿Dónde empezó a cambiar la cosa? Hay pocos países que incorporaron mecanismos de elección popular de jueces. En 43 de los 50 estados de Estados Unidos se eligen jueces locales de manera directa. Cada uno de ellos tienen diferencias en las características del proceso. They love federalism.
En lo que respecta al nivel del sistema judicial, las elecciones pueden ser para integrar las cortes supremas estatales, los tribunales de apelación, los de primera instancia y otros organismos que integran el poder. También hay diferencias estatales en términos del proceso electoral en sí mismo, si se realizan junto con elecciones legislativas y/o ejecutivas, o se celebran de manera separada. Por último, los matices subnacionales vienen por el selectorado, es decir, por quién participa del proceso electoral. Puede ser todo el electorado habilitado para votar el encargado directo de elegir entre candidatos que deciden competir, pero también pueden intervenir las convenciones partidarias para filtrar primero a los candidatos y que luego salgan a la carrera popular (Michigan method).
A esto se suma otra complejidad adicional. Las elecciones directas de jueces en Estados Unidos pueden ser de dos tipos. Por un lado, las partidarias, que son aquellas en las que los candidatos que corren están identificados con los respectivos partidos por los que compiten. Este mecanismo se usa, incluso, para la selección de jueces de la Corte Suprema estatal, como ocurre en 8 estados (Alabama, Illinois, Louisiana, New Mexico, North Carolina, Ohio, Pennsylvania y Texas). Por otro lado, hay elecciones no-partidarias cuando los candidatos figuran en la boleta electoral sin ninguna identificación política, como ocurre en 13 estados para el mismo nivel judicial (Arkansas, Georgia, Idaho, Kentucky, Minnesota, Mississippi, Montana, Nevada, North Dakota, Oregon, Washington, West Virginia y Wisconsin).
Ambos mecanismos despiertan amores y odios. ¿A favor? Algunas investigaciones académicas consideran que quienes resultan electos con una clara identificación política escriben y definen una mayor cantidad de fallos que quienes son designados. Adicionalmente, no siempre estos últimos resultan más independientes que quienes compiten en procesos electorales. En este sentido, la elección popular de jueces los conecta más con la ciudadanía sobre la cual tiene que dirimir diferencias e impartir justicia.
¿En contra? Otros trabajos apuntan a que los jueces electos no son imparciales en sus decisiones dado que dependen del financiamiento de las campañas electorales. El cual, por cierto, viene mayormente de los estudios y colegios de abogados que demandan en los propios tribunales donde ellos imparten justicia una vez electos. Esto lleva, inevitablemente, a que una vez que decidan no puedan distinguirse de los políticos tradicionales que hacen lo propio en el poder ejecutivo y en el judicial. Incentivos electorales por doquier.
Pero Estados Unidos no es la única en la actualidad. Bolivia también incorporó este mecanismo con la reforma constitucional del 2009. El próximo 1° de diciembre será la tercera vez que se active. Se hará para 26 altos cargos judiciales para cubrir el Consejo de la Magistratura, el Tribunal Constitucional Plurinacional, el Tribunal Supremo de Justicia y el Tribunal Agroambiental. Esto hace del país andino el único en el mundo que tiene elección directa de su máximo órgano judicial nacional.
Los anteriores procesos estuvieron plagados de problemas. El voto nulo en las celebradas en 2011 llegó al 60% y, en las de 2017, al 66%. “Esto ha impedido que se cumpliera la principal razón por la que este método se adoptó en la Constitución boliviana de 2009, que era aumentar la legitimidad y, por tanto, la independencia de las autoridades judiciales”, resaltan en esta nota de El País. “La elevada anulación de votos se debió al desconocimiento de los candidatos por parte del electorado, que tienen prohibido hacer campaña, y también a los llamados de la oposición a boicotear los comicios y así bloquear lo que consideraban una ‘captura’ política de los tribunales”, agrega.
A esto se suma una singularidad del proceso electoral actual, la cual causó un retraso en la celebración de los comicios que estaban pautados para el año pasado (se renueva cada 6). El nivel de conflicto político-institucional escaló, con partidos opositores pidieron la nulidad de las elecciones, partidos oficialistas promoviéndolas y los propios jueces de los tribunales admitiendo los recursos judiciales y demorando el proceso. Finalmente, todo el espectro político acordó junto al Poder Judicial poner un freno para celebrarlas.
Las cuales, adicionalmente, tienen la intervención previa de otro poder del Estado: el legislativo. Es la Asamblea Legislativa Plurinacional la encargada de preseleccionar a los interesados en competir por los distintos cargos en juego. En 2017, incluso, participaron universidades con sus respectivas facultades de derecho.
El dilema contra-mayoritario
Andrea Castagnola, profesora visitante de la Universidad Torcuato Di Tella e investigadora del Centre on Law & Social Transformation, me contó que hay un único caso en el mundo de elecciones populares de jueces de la Corte Suprema y es el de Bolivia, mientras que en Estados Unidos es a nivel estadual. “Las campañas que hacen los jueces para ser electos son diferentes pero similares a las que hacen los políticos. Ningún juez que quiere ser elegido va a pretender que con solo postularse va a ganar. Tienen que hacer campaña. Y generalmente están asociadas a los endorsements de partidos o de legisladores”, me dijo.
¿Cuál es la crítica a eso? “Que esas personas no elegidas democráticamente por sufragio universal tienen la capacidad de anular leyes o políticas que son emanadas de personas que sí son elegidas democráticamente. Es un dilema teórico-normativo que nace del control constitucional, es decir, la revisión judicial que hacen los jueces. Eso hace que se conviertan en actores políticos centrales”.
Antes de impulsar cualquier reforma electoral del Poder Judicial surge, entonces, ese debate filosófico sobre la Justicia. El rol que cumple como poder, su función al interior del sistema y la forma en que tiene de integrarse para cumplirla. Un tema de incentivos, decisiones y, sobre todo, contexto.
– Hay entonces un debate entre democracia y república.
– ¿Se puede solucionar esto? La versión de los políticos, que buscan democratizar a la Justicia, anular este dilema, este problema. Si nosotros tenemos jueces electos democráticamente, no habrá ningún problema con que anulen decisiones de personas que también son elegidas democráticamente. Es la solución para la hinchada. Pero esto genera también distorsiones muy importantes porque politiza aún más a la Justicia. Si los jueces son elegidos democráticamente en elecciones populares, tienen que hacer campaña política, tienen que buscar financiamiento y tienen que tener una relación mucho más clara y directa con una parte del electorado.
– Se convierten en políticos del sistema.
– Hoy en día los jueces, se supone, que son imparciales y tienen el “velo de la ignorancia”, como afirman muchos teóricos y filósofos del derecho. Es muy difícil de sostener esta idea. Pero una cosa es decir que determinados jueces están próximos a determinados grupos, y otra cosa es que determinados grupos banquen una campaña abiertamente. Tal vez es una forma de decir que, si esto sucede, pongámosle nombre y apellido, y acabemos con esto. Pero las elecciones terminan generando una distorsión, que es una fuerte politización y captura de la Justicia por parte de la dinámica política-partidaria.
Lo que se promueve, entonces, es un cambio profundo de la forma en que se organizan las repúblicas democráticas que nacieron y se extendieron con la expansión del liberalismo clásico. Ahí está lo revolucionario del acto. Pero, como toda revolución, necesita condiciones necesarias que no siempre son suficientes.
– ¿Y qué los motiva a dar esas batallas? Como lo está haciendo “Andrés Manuel” antes de dejar el mandato y ya lo hizo Evo Morales en Bolivia.
– En extender el brazo del aparato político-partidario sobre la corte. El poder que tiene la corte, tal como decía El Federalista, es que uno de los problemas que tiene el poder judicial es que no tiene el poder de la fuerza ni de la bolsa. Es decir, no tiene las capacidades que dan las fuerzas armadas ni el presupuesto, pero si tiene la capacidad de legitimar y convalidar políticas, al igual que invalidarlas.
¿Puede haber una oleada de reformas en esta dirección en la región? Parece difícil. Los datos que te mostré anteriormente de Latinobarómetro muestran que en toda la región, salvo contadas excepciones, el poder judicial aparece muy desprestigiado. Pero para poder avanzar en un cambio así de profundo hacen falta números. Porotos. Votos. Legisladores. Alta legitimidad popular. Los que reunieron todos esos factores, avanzaron. No en todos los países están presentes. Ni en todos los presidentes.
Hay, también, una valoración sobre el efecto que pueden tener reformas judiciales de este tipo en la región, dadas las características institucionales de nuestros regímenes políticos.
– ¿Ves un peligro para la democracia?
– Según una parte de la literatura de “judicial politics” el interés viene porque las cortes son importantes para consolidar y sostener la democracia, pero también para la erosión democrática. La primera forma de erosión democrática es capturando a las cortes. Eso se hace controlando su composición. Y para lograrlo se busca purgar y designar a jueces más cercanos. Las cortes se convierten, de esta manera, en las primeras víctimas de ataques. Una vez que son capturadas por personas afines ideológicamente a los presidentes, las cortes terminan siendo agentes que convalidan y legitiman decisiones o iniciativas poco democráticas.
Andrea cierra, al final de la charla, con una pincelada. Haciendo foco en que el problema de fondo es de incentivos y motivaciones. “El sufragio universal en elecciones de las Corte Suprema genera más dudas que certezas. Lo que nunca queda claro en cada una de estas reformas es qué motiva a los políticos a hacerlas. Si no queda claro cuál es, entonces hay un cuestionamiento de legitimidad de la reforma”.
Fuente: Cenital